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Los últimos acontecimientos en la política española, particularmente los referidos a la amnistía y el acuerdo PSC-ERC para la investidura de Illa como President de la Generalitat de Catalunya, ejemplarizan la sabiduría popular del proverbio que aconseja hacer de la necesidad virtud. Su hondura y pertinencia radica en que refleja aspectos trascendentales en la evolución de la historia de la humanidad. Por ejemplo, la necesidad de suplir la debilidades físicas de los humanos frente a las fieras depredadoras y obtener alimentos impulsó la fabricación de herramientas como hachas, arcos, puntas de flechas, etc. Esto, a su vez, impulsó el desarrollo de nuestro córtex cerebral, propiciando la creación de lazos sociales que trascendieron las determinaciones biológicas para adquirir dimensión cultural. Lo mismo podría decirse de la agricultura, la escritura, la construcción de ciudades, las necesidades del comercio, la industrialización... O, para dar un ejemplo de nuestro tiempo, el desarrollo exponencial de la informática y la digitalización se debe en gran medida a la necesidad administrativa y militar de cálculo a gran escala. Así que, por favor, no busquemos connotaciones negativas al sabio ejercicio de convertir la necesidad en virtud. Ni se utilice a modo de excusa, siempre sospechosa (excusatio non petita, accusatio manifesta). Para que tal cosa ocurra, el resultado debe ser virtuoso. Y aquí surgen los problemas.
Nada asegura que atender una necesidad tenga como resultado un avance beneficioso
Nada asegura que atender una necesidad tenga como resultado un avance beneficioso, ya sea de naturaleza material o cultural. En los procesos sociales intervienen muchos factores azarosos e imprevisibles. Por ejemplo, la vuelta de Puigdemont a España para la investidura de Salvador Illa, su detención (de la que curiosamente acusa a ERC) y su posible, aunque poco probable, ingreso en prisión, provocarían una situación de tal envergadura política que podría perturbar seriamente el desarrollo de la investidura. En todo caso, nos corresponde, como agentes evolutivos conscientes, buscar la forma de que la necesidad de recuperar la normalidad constitucional en Cataluña mediante indultos, reforma del código penal, amnistía y pacto de investidura, se resuelva en un proceso virtuoso hacia la reformulación de nuestro modelo de Estado de las autonomías. Los siempre azarosos resultados electorales generan necesidades que, en situaciones como el que nos ocupa, exigen una clara visión estratégica -el federalismo en nuestro caso- para poder afrontar con flexibilidad y éxito las necesidades políticas que plantean. Ello exige altas dosis de pedagogía política que, por su complejidad, no pueden abordarse desde las perentorias exigencias de la coyuntura.
Veámoslo desde la perspectiva de la amnistía y del acuerdo de investidura, en esencia un concierto económico cuyos efectos inciden prácticamente en todo el cuerpo social. Antes de nada, conviene distinguir entre las críticas malintencionadas que buscan derribar el gobierno, considerado ilegítimo por las derechas, y aquellas que realmente enriquecen un debate caracterizado que, hasta ahora, se ha caracterizado más ser más frugal que sustancioso. Porque si la necesidad no necesita muchas explicaciones, la virtud nos obliga a darlas. Sobre todo cuando una parte importante de la ciudadanía, incluidos sindicatos, presidentes autonómicos, barones de uno y otro signo, e intelectuales comprometidos, no la ven por ninguna parte, sino todo lo contrario. El mejor ejemplo que se me ocurre de la pertinencia de explicaciones y debate son dos artículos de Juan Torres López en su blog Ganas de escribir titulados “Un gobierno que revienta el principio de solidaridad y fractura el Estado no es progresista” y “Política sin principios, política de impostura”. Contribuye más al debate y la libre expresión de ideas ampliar el horizonte discursivo, de forma la amnistía y el concierto económico catalán se inscriban en una proyecto político de mayor alcance, lo que tarde o temprano ocurrirá, en lugar de centrarse en quejas, lamentos y profecías catastróficas. En fundamental recordar que la democracia (real) es el reino de la necesidad y la política el noble ejercicio de convertirla en virtud. Esta necesidad nace de las reglas que la definen, de los consensos que la caracterizan, y de la cruda realidad de la correlación de fuerzas que la enmarca. Por supuesto, en el sueño húmedo de iliberales y autócratas, existen otras formas y maneras, donde todo está atado y bien atado. Donde los electores, salvo los afines al movimiento (o la revolución), carecen de verdadera capacidad de elección. Una especie aberrante de despotismo concienciado, donde la tarea de los representantes es todo menos virtuosa: aprobar lo decidido en instancias superiores, las que saben lo que le interesa al pueblo, siempre en peligro de ser manipulado por agentes extranjeros, traidores internos, o los ganados por la propaganda enemiga. En esos casos (creo que no es necesario dar ejemplos) estaríamos hablando de teleocracia, donde solo cuentan los objetivos finales. La debilidad estratégica de acaparar todo el poder, gestionado por El Partido, estriba en que anula la participación del pueblo en la transformación del sistema socioeconómico. Su final es cuestión de tiempo.
Es necesario encontrar un terreno común donde enmarcar el debate y salir del impasse en el que nos encontramos
Pero volvamos a lo que nos ocupa. En cuanto a la amnistía, y a la espera de que sea sancionada como constitucional por nuestro TC y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJEU), parece ya más que evidente su virtud como instrumento pacificador en situaciones de graves enfrentamientos sociales y políticos. Un necesario pasar página para comenzar a escribir de nuevo el relato común. Lo importante es que su motivación sea clara y esté sustentada con solidez y solvencia jurídica, lo que parece ser el caso. Es una herramienta política extraordinaria que existe en varios países. Ya se utilizó en el nuestro con el perdón del franquismo, sus desmanes y crímenes (Ley de Amnistía de 1977) para hacer posible la Transición. Es cierto que no está formalmente reconocida en nuestra Constitución, algo a tener en cuenta y que, en mi opinión, debería remediarse con su reforma, aunque tal vez sea suficiente con la sanción del Tribunal Constitucional. Más complejo es el debate en profundidad del acuerdo con ERC para la investidura de Illa. La salida de Cataluña del régimen común con un concierto económico ah hoc, para engrosar las filas forales del País Vasco y Navarra, son palabras mayores. Afectan a la estructura institucional del Estado en el siempre sensible aspecto de la financiación (es la pela, estúpido) Es un hecho admitido que modelo de financiación de las comunidades autónomas (Ley 22/2009) ha demostrado su incapacidad para superar la crítica insuficiencia financiera y garantizar la equidad y sostenibilidad de los servicios públicos, generando peligrosos distorsiones. Había que hacer algo, pero nunca se hacía (1). Cuando la disfuncionalidad de un sistema se prolonga en el tiempo termina por normalizarse, de forma que todo intento serio de reforma se convierte en un atentado contra el (des)orden establecido. Esa es la necesidad (curiosamente compartida por casi todos). El problema surge a la hora de definir la virtud. La falta del necesario consenso impide atender la necesidad, y todo continúa igual entre conflictos y lamentos. Por eso es necesario encontrar un terreno común donde enmarcar el debate y salir del impasse en el que nos encontramos desde hace 14 años.
Necesidad y obligación un debate federalista
Por fin, aunque sea debido a una necesidad coyuntural, se impone el debate y la obligación de alcanzar consensos para aprobar las leyes que hagan realidad el acuerdo de investidura. Es decir, estamos obligados a afrontar el modelo de financiación de las autonomías y, en consecuencia, la estructura territorial de nuestro Estado Social y Democrático de Derecho. Es cierto que el proceso de normalización de Cataluña (y la estabilidad político-institucional de España) se fortalece con Salvador Illa investido President de la Generalitat tras el gravísimo conflicto del procés. Pero los efectos del acuerdo con ERC no se restringen a la autonomía catalana, sino que repercuten y cuestionan el modelo territorial español. Y eso exige que se enmarque en un contexto político más amplio. Tratar de acotarlo a Cataluña, intentando capear el temporal para ganar un tiempo siempre perdido, es un despropósito político que no nos podemos permitir. De manera que lo primero a mostrar y demostrar es que su virtud reside en hacer lo que deberíamos haber hecho y no se hizo por múltiples razones y circunstancias que no viene ahora a cuento. En otras palabras, la cuestión pendiente es abrir un serio y sosegado debate de cómo reformular nuestro improvisado y disfuncional Estado de las autonomías. Y hacerlo desde una perspectiva federal, tal como recoge el PSOE en su programa, y sostienen todas las fuerzas a su izquierda. No basta con decir en una entrevista que: es un paso incuestionable en el proceso de federalización del Estado autonómico. Son palabras mayores en recipiente muy pequeño.
Para tener una visión más completa del problema y poder esbozar soluciones con el necesario rigor, puede resultar útil recurrir al método hipotético-deductivo, partiendo de lo general para ir a lo particular y volver a lo general, pero de manera flexible y adaptado a las características específicas de los problemas que se estamos abordando. Veamos.
1. En el Estatut de Cataluña aprobado durante la II República ya se contemplaba que la Generalitat tenía la competencia para recaudar y gestionar ciertos impuestos directos e indirectos cedidos por el Estado. Estos incluían sucesiones, transmisiones patrimoniales, actos jurídicos documentados, transporte, loterías y algunos impuestos sobre el consumo. Sin embargo, tenía limitada la posibilidad de crear nuevos impuestos o modificar los tipos impositivos de los impuestos cedidos. Estas acciones requerían la aprobación de las Cortes Generales. Nunca gozó de capacidad total en materia fiscal, lo que generó conflictos y tensiones, especialmente en relación con la interpretación de las competencias exclusivas y compartidas. Demás, la Generalitat carecía de administración tributaria propia y dependía del Estado para la recaudación y gestión de los impuestos.
2. En ese mismo periodo, Navarra y País Vasco contaban con regímenes forales que les otorgaban una amplia autonomía fiscal. Esto les permitía recaudar y gestionar la mayoría de los impuestos en su territorio y realizar aportaciones al Estado central en función de un sistema de cupo negociado. Mientras tanto, Galicia aspiraba a obtener un régimen de autonomía similar al de Cataluña, pero no llegó a concretarse.
El actual modelo autonómico (café para todos) está basado en la idea de que todas las comunidades autónomas tienen derecho a acceder a un nivel similar de autogobierno, aunque con competencias diferenciadas
3. Durante la Transición, los padres constituyentes, tras muchas y tensas discusiones, reconocieron en la Constitución los derechos históricos forales de Navarra y País Vasco, lo que implicaba el admitir su singularidad. También se estableció la posibilidad de que Cataluña y Galicia accedieran a la autonomía por la vía rápida, mientras que el resto de comunidades autónomas deberían hacerlo por la vía lenta. El diseño constitucional del Estado era fundamentalmente centralista, con las excepciones mencionadas. Posteriormente, se generaron sucesivas reclamaciones, en comunidad valenciana, Aragón, Galicia, la más conflictiva en Andalucía, hasta configurar el actual modelo autonómico (café para todos) basado en la idea de que todas las comunidades autónomas tienen derecho a acceder a un nivel similar de autogobierno, aunque con competencias diferenciadas.
Es decir, el diseño institucional del Estado Autonómico, resultado de un proceso histórico complejo, marcado por la transición democrática, es fruto de una necesidad cuyas virtudes, que las tiene, se ven mermadas por la falta de coherencia interna al haber dejado que se conformara sin un criterio estratégico que diera sentido a la no prevista proliferación y diversidad de estatutos, con la financiación como permanente zona de insatisfacción y las competencias de conflicto. Así, nos encontramos con dos singularidades (Navarra y País Vasco) y 17 estatutos, más Ceuta y Melilla, donde se intenta plasmar la gran diversidad de territorios, tanto por extensión, habitantes, necesidades, nivel económico-social, reivindicaciones culturales, como por sus aspiraciones políticas, tanto regionalistas como de nuevos modos y maneras nacionalistas. Si bien ha permitido un mayor autogobierno y contribuido a la descentralización del poder, también ha generado, genera y seguirá generando continuas disfuncionalidades, agravios comparativos, reclamaciones competenciales y desagravios fiscales. Todo menos lo esperable y deseable de un Estado sólido y solidario, cohesionado en un proyecto común que es a lo que aspira el modelo federal, con una fallida experiencia histórica en España. Tratar de dar respuesta a una situación tan compleja, y ¡conflictiva!, debido a exigencias coyunturales, por mucha importancia que tengan, es un dislate político propio de quienes carecen de un marco teórico estratégico para España (los recentralizadores si que lo tienen claro). El resultado, particularmente en Cataluña, es un conflicto permanente.
La gran cuestión que parece que no se han planteado los estrategas de la directiva socialista es si han calibrado bien los riesgos que corremos todos, empezando por el socialismo, si la cosa sale mal
La gran cuestión que parece que no se han planteado los estrategas de la directiva socialista es si han calibrado bien los riesgos que corremos todos, empezando por el socialismo, si la cosa sale mal. Aunque se haya despejado favorablemente la principal incógnita sobre la viabilidad de la investidura de Illa con un 53,5% de votos afirmativos en la consulta a las bases de ERC sobre el acuerdo, no desaparecen todos los nubarrones de un proceso cargado de malos presagios. En el caso de lograrse felizmente la investidura de Salvador Illa, las perspectivas políticas se presentan complicadas, dado que el desarrollo legal del acuerdo tiene que pasar por las Cortes Generales, donde amenazan aguas más que turbulentas. Hay varios escenarios, casi todos poco halagüeños: que Junts vote en contra, como amenaza, y haga saltar el gobierno de coalición por los aires; que parte de la bancada socialista se abstenga; que en Sumar, partidos como Izquierda Unida y algunos de los territorios, hagan lo primero y/o lo segundo si no se consigue una posición común (y de paso se resuelve el sudoku territorial que los lastra). A lo que cabe añadir el cantado rechazo frontal de las autonomías gobernadas por el PP y los diversos recursos judiciales y ante el TC de un heterogéneo conjunto de fuerzas. El resultado, sin caer en catastrofismos, sería una crisis morrocotuda con un desenlace probablemente dramático: disolución de las Cortes y convocatoria de elecciones generales (el oscuro deseo de Feijóo), previa dimisión de Pedro Sánchez, que se la juega en este envite, y un resultado electoral que prefiero no pensar.
La necesaria pedagogía de los hechos
Ante este panorama lo que cabe preguntarse, más allá de lamentos, es que deberíamos hacer, una vez más, para convertir la necesidad en virtud. Lo primero que se me ocurre es que los máximos responsables -y beneficiados- de la situación creada convoquen el Consejo de Política Federal del PSOE que demandan los dirigentes socialista de Asturias, Extremadura, Andalucía, Castilla y León, Castilla-La Mancha y Aragón. Y allí se plantee de una vez por todas el debate del modelo federal para nuestro país que está en el alma y programa del PSOE, evitando caer en el análisis pormenorizado de un acuerdo lleno de ambigüedades y puntos ciegos, lo que podría resultar estéril y peligroso a la hora de fortalecer la unidad en tiempos de turbulencias. Es decir, hay que lograr la unidad estratégica para abordar sin riesgos de fracturas las lógicas discrepancias tácticas. Como señala Ramón Jáuregui, en declaraciones a El País el riesgo de que finalmente se ejecute lo pactado con ERC, que depende de unos trámites legislativos complejísimos y de un debate jurídico también complicado, es que la contribución de Cataluña al sistema [de solidaridad] sería una negociación permanente y en esos casos, el Estado siempre tiene las de perder. La cuestión es si el PSOE y el resto de la izquierda será capaz de hacerlo sin perderse en el laberinto de la letra pequeña.
Los puntos clave del debate deberían centrarse en la reforma constitucional para establecer claramente a España como un Estado federal
Los puntos clave del debate deberían centrarse en la reforma constitucional para establecer claramente a España como un Estado federal; en la creación de un Senado federal que dé voz a las comunidades autónomas; en una financiación autonómica justa y equitativa, que garantice la recaudación fiscal a las autonomías y les permita ofrecer a la ciudadanía servicios públicos amplios y eficientes, asegurando la redistribución solidaria por parte del gobierno federal; en la cooperación y coordinación mediante mecanismos que aseguren una gestión más eficiente y coherente de las políticas en todos los niveles; en el reconocimiento de la diversidad, respetando las singularidades culturales, geográficas, demográficas y económicas; en la clasificación de competencias de manera más precisa para cada nivel de gobierno, evitando conflictos y superposiciones; y, finalmente, en la necesaria participación ciudadana en la toma de decisiones a nivel federal y autonómico, con carácter vinculante, mediante la utilización adecuada de los mecanismos de consulta basados en las nuevas tecnologías de la información y comunicación (NTIC).
Es preciso que construyamos entre todos una postura común federalista, que debería reflejarse tanto en el programa general de los socialistas como en el de Sumar, socios del gobierno de coalición. Un posicionamiento común en el que se enmarquen los acuerdos de largo alcance hacia una federalización del Estado claramente definida en sus aspectos fundamentales, así como en la estrategia para lograrlo. Recordemos que para debatir sobre los pasos hay que estar de acuerdo en la meta. Solo así, la necesidad de la investidura puede convertirse en la virtud de un avance decidido hacia el federalismo, la mejor configuración estatal para la España del siglo XXI. Y termino. Desde la perspectiva federalista del Estado, como el mejor horizonte de convivencia en la diversidad, se debe ofrecer a la ciudadanía una explicación completa y conjunta de lo acordado, que, entre otras cosas, debería aclarar cómo quedaría la caja común, cómo se subsanarían los efectos negativos para las arcas del Estado, y cómo se integraría la relación bilateral con Cataluña en la multilateralidad del resto de las autonomías (¿una nueva ronda de café para todos?). Porque las ambigüedades y medias tintas, los no, pero sí y sí, pero no, y los donde dije digo, digo Diego no sirven. Solo consiguen incrementar peligrosamente el ya de por sí alto nivel de incertidumbre, impidiendo la formación de un amplio frente federalista que aborde de una vez por todas el necesario rediseño de nuestro Estado Social y Democrático de Derecho en el horizonte de una acordada y ampliamente apoyada forma federal. Solo desde la claridad sin medias tintas que lo emborronan todo podremos evitar la cacofonía que se avecina entre fariseísmos y rasgaduras de vestiduras de nuestras derechas montaraces. Solo así podremos caminar con el resto de las fuerzas federalistas españolas en un proceso mutuamente provechoso que evite futuras turbulencias y crisis cíclicas como las del procés, y asegure la gobernabilidad imprescindible en el lento y gradual proceso de federalización del Estado. Conocemos los riesgos, evidenciados en la fallida experiencia de la Primera República (1873-1874). Hoy contamos con la inmensa ventaja estratégica de la integración de nuestro país en la Unión Europea, que dota de dimensión geopolítica y refuerza los valores fundamentales de unidad en la solidaridad y respeto a la diversidad, mientras avanza (lentamente) hacia la federalización, pese a las resistencias de la ultraderecha y de los sorprendentes neosoberanistas y euroescépticos de la izquierda. Se trata de una tarea hercúlea que no se puede abordar teniendo en cuenta solo las perentorias exigencias de la coyuntura, y que por su complejidad exige altos niveles de pedagogía política y mucha serenidad estratégica.
(1) Ver: Carlos Sánchez Mato. No esta reforma, no de esta forma. El Salto Diario.
