ESPAÑA

La financiación de las comunidades autónomas y la estabilidad del gobierno de España

La vicepresidenta primera del Gobierno, María Jesús Montero, y los consejeros regionales en el último Consejo de Política Fiscal
Normalizar la situación política española pasa por impulsar al máximo las inversiones públicas, ejecutar los fondos europeos para la recuperación y seguir en la senda de creación de empleo y aumento del PIB y las exportaciones

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Cerca ya del final del mes de Agosto pronto nos veremos abocados a intentar solucionar los problemas que hemos ido dejando pendientes en los meses pasados. No le arriendo la ganancia a Pedro Sánchez y al gobierno de España que tienen ante sí temas de mucho calado. Del acierto en la gestión de los mismos dependerá si es posible continuar o no gobernando, dado que el equilibrio de fuerzas en el Congreso de los diputados es muy ajustado. Las elecciones de Cataluña y el nombramiento de Salvador Illa como President de la Generalitat ha sido una buena noticia para Cataluña y para España.

El contenido del acuerdo alcanzado entre ERC y el PSC ha levantado de inmediato una serie de críticas no sólo por parte de los partidos VOX y PP, que es lógico se opongan a todo lo que pueda favorecer la estabilidad del gobierno de Pedro Sánchez, sino también en el seno de los partidos políticos que apoyan al mismo PSOE y SUMAR.

Además de las ruedas de prensa y las declaraciones del día de Investidura que pude seguir completa y en directo gracias a la retransmisión de TV3, se han escrito buenos artículos sobre el alcance de lo acordado en materia de financiación fundamentalmente, mientras se han obviado el resto de los puntos algunos también de gran relevancia que sin duda ayudarán a estabilizar el clima político en Cataluña y dejar atrás más de diez años de desencuentros y enfrentamientos.

Centrándonos en el tema de la financiación y animado por las declaraciones de Josep Borrell en el País, he pensado que si tan insigne personaje además de arreglar los problemas de Ucrania, Gaza y Venezuela ahora quiere explicarnos y solucionar el tema de la financiación catalana, es porque realmente es un tema de importancia europea…e incluso mundial. Quizás un poco de prudencia por su parte sería conveniente en ese ámbito y dejar a los responsables del PSC y del gobierno de España que marquen su calendario de negociaciones y fijen sus posiciones sobre como desarrollar lo pactado.

Huyendo de las palabras que ahogan el debate, como muy bien indica el profesor de la Universidad de Mondragón, Julen Bollain en su artículo "El concierto económico catalán: armonía y disonancia” creo que lo primero es conocer exactamente el texto pactado y leerlo con detenimiento, dado que ha costado varios meses de conversaciones llegar a su término y ya está generando discrepancias en su interpretación.

El acuerdo dice lo siguiente

 “Impulsar un sistema de financiación singular que avance hacia la plena soberanía fiscal, basado en la relación bilateral con el Estado y la recaudación, gestión y liquidación de todos los impuestos, con el objetivo de dotar a las instituciones catalanas de los recursos necesarios para hacer frente a las necesidades de la Cataluña de los 8 millones de habitantes.

ACUERDO POR UN NUEVO MODELO DE FINANCIACIÓN SINGULAR

A. ANTECEDENTES

Cataluña sufre una infrafinanciación sostenida en el tiempo que supera con creces lo que correspondería a un modelo de solidaridad entre territorios.

Los distintos modelos de financiación autonómica han comportado graves deficiencias para Cataluña, que se traducen en una insuficiencia financiera crónica que limita enormemente el gasto en políticas públicas como la salud, los servicios sociales, la vivienda o las infraestructuras.

Estas deficiencias tienen un impacto directo en los servicios públicos y en la capacidad de Cataluña para hacer frente a los retos de futuro, y se generan y perpetúan gracias a un modelo de financiación de régimen común caducado, poco transparente e insuficiente. Un modelo de financiación cuyo resultado es una distribución poco justa de los recursos entre los territorios del Estado y que acaba limitando la capacidad de crecimiento económico de Cataluña.

Todos los intentos previos de construir un modelo de financiación basado en el paradigma actual y la gestión centralizada desde la Administración del Estado no han hecho más que estructuralizar unas insuficiencias que han sido un lastre sistemático al crecimiento económico de Cataluña y la prosperidad de su ciudadanía.

No se trata de reformar el modelo de financiación común, sino cambiarlo sobre un nuevo paradigma basado en la singularidad y la bilateralidad.

Si queremos alcanzar los estándares europeos en lo que se refiere a recursos destinados al estado del bienestar y a la dinamización del tejido productivo, es indispensable un nuevo sistema de financiación basado en una relación bilateral con el Estado y un incremento sustancial de la capacidad normativa y de la capacidad de gestión que garantice la suficiencia financiera y la soberanía fiscal de la Generalidad.

Por este motivo, es necesario un aumento sustancial y progresivo de la capacidad normativa en todos los tributos generados en Cataluña para adaptar el sistema fiscal a las necesidades del país y disponer de la cesión de los rendimientos de estos tributos.

Una financiación justa y singular es compatible con la contribución equitativa al sostenimiento del gasto del Estado, que redunda en beneficio de las ciudadanas y ciudadanos de Cataluña y en la solidaridad entre territorios.

Una financiación singular necesita un modelo bilateral de relación con el Estado compatible con la participación en órganos multilaterales cuando la naturaleza o ámbito de los acuerdos así lo exija.

De la misma forma, la profundización en el autogobierno y en la autonomía fiscal y financiera necesita fijar como prioridad una hacienda catalana compatible con el hecho de avanzar hacia un modelo tributario federal con una mayor capacidad normativa, de gestión, recaudación, liquidación e inspección, así como con una gobernanza de las inversiones públicas desde Cataluña y para Cataluña.

Con el fin de reencontrar puntos de acuerdo, ambas partes se han inspirado en el amplio consenso del Parlamento de Cataluña en 2005, especialmente en los apartados de financiación, cuando se aprobó la propuesta de reforma del Estatuto.

Éste marcaba un camino para avanzar hacia un modelo de financiación basado en la autonomía financiera, la coordinación, la solidaridad y la transparencia en las relaciones fiscales y financieras entre las administraciones públicas, así como los principios de suficiencia de recursos, responsabilidad fiscal, equidad y lealtad institucional entre las citadas administraciones

B. EL MODELO DE FINANCIACIÓN SINGULAR DE LA GENERALIDAD DE CATALUÑA

La concreción de todos estos principios pasa, necesariamente, por el establecimiento de un nuevo modelo de financiación para la Generalitat de Catalunya basado en la negociación bilateral con el Estado.

En este sentido, los partidos abajo firmantes acuerdan:

• Que sea la Generalitat la que gestione, recaude, liquide e inspeccione todos los impuestos soportados en Cataluña y aumente sustancialmente la capacidad normativa con coordinación con el Estado y la Unión Europea. La gestión, recaudación, liquidación e inspección de todos los impuestos soportados en Cataluña corresponden a la Agencia Tributaria de Cataluña, salvo los de naturaleza local.

• La aportación catalana a las finanzas del Estado integra la aportación por el coste de los servicios que el Estado presta a Cataluña y la aportación a la solidaridad. La aportación de los gastos del Estado se establecerá a través de un porcentaje de participación en los tributos. La aportación a la solidaridad debe ser explícita y debe reflejarse de manera transparente. Esta solidaridad debe estar limitada por el principio de ordinalidad.

C. HACIENDA CATALANA

Con el objetivo de implementar este nuevo modelo, es imprescindible que el desarrollo de la hacienda catalana sea una prioridad para el próximo Gobierno de la Generalitat de Catalunya con el objetivo de que esta administración logre plena autonomía en la recaudación, gestión, liquidación e inspección de todos los tributos que se generan en Cataluña.

La hacienda catalana debe instrumentalizarse a través de la Agencia Tributaria de Cataluña (ATC) con el objetivo final de asumir progresivamente las funciones de aplicación de todos los tributos generados en Cataluña por medio del ejercicio de las potestades y funciones administrativas de liquidación, recaudación y comprobación de las obligaciones tributarias de los impuestos, con el uso, cuando corresponda, de los mecanismos previstos por la ley.

La asunción de estas competencias requerirá el traspaso de los medios humanos, materiales, económicos y tecnológicos.

D. IMPLEMENTACIÓN

Con el objetivo de implementar este nuevo sistema de financiación singular para Cataluña, habrá que formalizar el presente acuerdo durante el primer semestre de 2025 en la comisión bilateral entre el gobierno de la Generalitat y el del Estado en relación al modelo de financiación.

En 2025 habrá que impulsar los acuerdos a los que se llegue en la citada comisión anteriormente, a través de las modificaciones legislativas necesarias y, cuando corresponda, se trasladarán a la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat para tal que se puedan aprobar.

Los objetivos serán:

a) La asunción progresiva, por parte de la Agencia tributaria de Cataluña, de la gestión, la recaudación, la liquidación, la inspección y la disponibilidad de todos los impuestos soportados en Cataluña.

b) El aumento sustancial, por parte de la Generalidad de Cataluña, de la capacidad normativa tributaria en coordinación con el Estado y la Unión Europea.

c) El despliegue calendarizado del nuevo modelo de financiación, empezando por los pasos que se citan en el siguiente apartado.

d) El impulso de las modificaciones que correspondan de la LOFCA, de la Ley de financiación de las comunidades autónomas y de la Ley de cesión de tributos a Cataluña que sean necesarias para la implementación de estos objetivos. Mayor autonomía de gestión y espacio fiscal propio:

Tal y como establece el artículo 204 y 205 del EAC, la Agencia Tributaria de Cataluña (ATC) puede asumir la gestión, recaudación, liquidación e inspección de los impuestos recaudados en Cataluña y que actualmente se gestionan desde la AEAT.

La ATC, creada en 2007 y en funcionamiento desde 2008, cuenta con más de 16 años experiencia que le avalan para asumir nuevas competencias tributarias. El primer tributo en el que se avanzará en la aplicación de los objetivos de la implementación del nuevo modelo de financiación será el IRPF. Las comisiones mencionadas anteriormente tomarán los acuerdos correspondientes para asegurar su ejecución a lo largo del año 2026.

Adicionalmente, en relación al espacio fiscal propio de Cataluña, durante el año 2025 se llevarán a cabo los trabajos en las dos comisiones mencionadas anteriormente con el fin de llevar a cabo propuestas, como mínimo, sobre:

1. IVA PYMES. Atribución de la recaudación del IVA PYMES en función de su domicilio en vez de la estadística de consumo y análisis de la extensión de este mecanismo a otros tributos.

2. IVA arrendamientos turísticos: Cuando se apruebe la Directiva europea, se establecerá en la Ley del IVA un sistema de opción para que Cataluña pueda decidir la aplicación del impuesto a los arrendamientos turísticos en su territorio o en parte, lo que permitirá determinar cuál es el régimen de atribución de la recaudación más oportuno.

E. TRANSITORIEDAD

Mientras se produzca el despliegue del nuevo modelo de financiación descrito en el mismo documento se llevarán a cabo las siguientes acciones:

1. Incremento sustancial de recursos: incrementar los recursos derivados de la evolución de las necesidades del Estado del Bienestar y compensar los desequilibrios que se han producido en la vigencia del modelo actual.

2. Ordinalidad según la capacidad fiscal: Cataluña aporta al sistema de financiación más de lo que recibe, ya que tiene un mayor nivel de renta y consumo que otros territorios. En cualquier caso, la financiación de Cataluña debe respetar el principio de ordinalidad. Las contribuciones de las comunidades autónomas por habitante, ordenadas en una escala de mayor a menor, deben mantener el mismo orden que en la escala de lo que reciben. Se trata de un cambio estructural en el sistema de financiación, que en caso de no adoptarse durante 2025, requerirá medidas compensatorias.

3. Solidaridad: Cataluña continuará aportando a la solidaridad territorial. La aportación debe ser explícita, y debe reflejar de forma transparente cuánto aporta y cuánto recibe, por lo que la contribución a la solidaridad de Cataluña será conocida y reconocida.

4. Competencias no homogéneas: Cataluña ejerce un conjunto de competencias singulares que carecen de otros territorios. En el cálculo de las necesidades de gasto a financiar en Cataluña deben tenerse en cuenta todas las variables relevantes, tales como el aumento de la población en edad escolar o el factor envejecimiento, para reflejar adecuadamente las singularidades propias de Cataluña. Es necesario actualizar su financiación atendiendo a sus costes reales y a las nuevas necesidades y funciones que se han generado en su entorno.

5. Consorcio para las inversiones: Para hacer frente al déficit de inversiones en Cataluña y la baja ejecución de las inversiones previstas, se constituirá un Consorcio paritario Estado-Generalitat. Su objeto será la gestión y ejecución de las inversiones del Estado en Cataluña. Se definirá un marco plurianual de financiación en el Convenio de creación del Consorcio en el que se tenga como referencia, para dotarlo presupuestariamente, la media de inversión pública sobre el PIB en conjunto del Estado. Es decir, se establecerá la financiación para el Consorcio en una cifra equivalente a la aplicación de la ratio sobre el PIB que se presupueste."

Leído y releído el acuerdo no se menciona en ningún momento las palabras “cupo” “concierto” o algo que se le parezca. Se dice con claridad cuales serán las tareas que corresponderá a la Agencia Tributaria Catalana y básicamente que recaudarán los impuestos y después aportarán las partes correspondientes para el pago de los servicios del Estado y lo que corresponda de solidaridad para el resto de las comunidades autónomas. También se establece un calendario que abarca los años 2025 y 2026. 

Como indica Joan Coscubiela en su artículo publicado el 30 de Julio en eldiario.es sobre el acuerdo de investidura “ Me atrevo a afirmar que lo acordado, siendo importante y comportando cambios significativos, no supone ni la salida de Catalunya del régimen común ni tiene porqué comportar necesariamente la ruptura de la igualdad y la solidaridad en la financiación autonómica”.

Con toda probabilidad llevar adelante este acuerdo en toda su complejidad no será tarea fácil y llevará un tiempo que por mucho que se quiera acelerar es imposible hacerlo antes de la aprobación de los próximos presupuestos generales del Estado. Los congresos convocados por ERC y Junts para este otoño y el alejamiento de Junts de la mayoría de investidura ante el nombramiento de Salvador Illa como Presidente de la Generalitat van a ser obstáculos serios para conseguir tal objetivo. 

Normalizar la situación política española pasa por impulsar al máximo las inversiones públicas, ejecutar los fondos europeos para la recuperación y seguir en la senda de creación de empleo y aumento del PIB y las exportaciones. 

Normalizar la situación política significa terminar de ejecutar la Ley de Amnistía sorteando los múltiples obstáculos que sectores del poder judicial ya están poniendo retrasando la misma hasta no se sabe cuando.

Normalizar la situación política es llegar a acuerdos de Estado sobre temas candentes como la Emigración y los órganos judiciales.

De las dificultades para llevar adelante el acuerdo catalán escribe en profundidad Adolfo Piñedo en nuevatribuna.es que hace un llamamiento a cambios en la financiación del conjunto de las comunidades autónomas.

“Para materializar una nueva financiación para Cataluña hay que aprobar cambios legislativos en las Cortes. Me parece que estos cambios legislativos no serán posibles con la actual composición de las Cortes, si no se proponen cambios en la financiación de las demás CCAA de régimen común. De esta manera, el mencionado acuerdo puede considerarse el pistoletazo de salida de un cambio de gran envergadura del vigente sistema de financiación. El cual debió haber sido revisado hace un lustro, tras haber realizado un estudio detallado de sus resultados como base principal para su reforma. El enorme nivel de polarización de la política española y el desinterés de los gobiernos catalanes en una reforma del sistema de financiación autonómica explica que la revisión, que debió hacerse hace cinco años, aún no se haya producido”.

Por último y sobre el tema de la modificación del sistema general hay que reflejar las palabras de Julen Bollain en Público.

“La discusión sobre el concierto económico catalán ha reabierto el debate sobre la financiación autonómica en España, un tema que llevaba tiempo latente pero que, en realidad, nunca ha desaparecido del todo. Cataluña, una de las comunidades autónomas (CCAA) con mayor capacidad fiscal y contribuyente neta al sistema, ha manifestado históricamente su descontento con un sistema que percibe como injusto. Esta percepción de agravio fiscal es compartida por otras regiones como Baleares y la Comunidad Valenciana, que también sienten que sus contribuciones no se reflejan en la calidad de los servicios y de las inversiones que reciben.

La diversidad de las CCAA en España es tal que aplicar un criterio homogéneo en el SFA genera efectos profundamente dispares. Lo que funciona para una comunidad puede ser desastroso para otra. Por tanto, cualquier intento de reforma que se quiera llevar a cabo deberá ser profundamente reflexivo y transparente. ¿Dónde está, a mi juicio, la clave? La clave está en garantizar un sistema que, además de ser más progresivo y equitativo, establezca suelos mínimos de tributación y asegure la solidaridad interterritorial sin alterar el orden relativo de las comunidades después de la redistribución.”

Dentro del proceso que parece abrirse camino de profundizar en una España Federal puede ser de utilidad lo acordado en el Primer Congreso de Nueva Izquierda los días 1, 2 y 3 de noviembre de 1996 que sobre el tema de la financiación solidaria de las administraciones territoriales dice lo siguiente en la página 102 de su documento:

“El modelo financiero que corresponde al propuesto impulso federal debe:

  • Adecuarse a la organización política del Estado
  • Ser coherente con todas las Administraciones Públicas
  • Suministrar un contexto financiero estable
  • Garantizar la equidad en la prestación de servicios
  • Promover la convergencia y el equilibrio territorial en el desarrollo económico y social.”

Confiemos en el buen hacer de los responsables de llevar adelante estas complejas negociaciones y deseémosles paciencia, que les va a hacer falta.